ВС отметил, что закон г. Москвы в ряде случаев допускает ограниченную хозяйственную деятельность на особо охраняемой природной территории, если эта деятельность не нарушает установленного режима охраны и использования
По мнению одного из экспертов «АГ», в рассматриваемом случае Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы потенциально не вправе был отказывать в выдаче охранного обязательства, так как заявитель мог понести лишь административную ответственность за нарушение режима охраны и использования особо охраняемой природной территории. Другая напомнила, что категория особо охраняемых земельных участков относится к одним из видов охранных зон, поэтому государство закрепляет повышенный уровень их охраны и защиты.
20 октября Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ вынесла Определение № 305-ЭС20-10119 по делу об оспаривании владельцем автозаправочной станции отказа в оформлении охранного обязательства по обеспечению сохранности и использованию особо охраняемой природной территории регионального значения на два земельных участка в г. Москве.
В ноябре 2018 г. ООО «ЛУКОЙЛ-Центрнефтепродукт» обратилось в Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы с заявлением об оформлении охранного обязательства по обеспечению сохранности и использованию особо охраняемой природной территории регионального значения на два столичных земельных участка, расположенных в границах особо охраняемой природной территории «Природный заказник “Долина реки Сетунь”», в целях эксплуатации стационарной автозаправочной станции.
Поскольку Департамент отказал в удовлетворении требования ввиду несоответствия деятельности заявителя на земельном участке режиму охраны и использования особо охраняемой природной территории, а также по причине расположения одного из участков вне границ такой территории общество оспорило отказ как незаконный и нарушающий его права в предпринимательской сфере в Арбитражный суд г. Москвы.
В ходе судебного разбирательства было установлено, что природный заказник «Долина реки Сетунь» относится к особо охраняемым природным территориям регионального значения, а заявитель осуществляет деятельность, не соответствующую режиму охраны и использования такой территории. Это обстоятельство, в свою очередь, послужило основанием для отказа в выдаче охранного обязательства в силу п. 2.10.1.4 Административного регламента предоставления госуслуги «Выдача заявителям охранного обязательства (дополнительного соглашения к охранному обязательству) по обеспечению сохранности и использованию особо охраняемой природной территории регионального значения в городе Москве» (утв. постановлением Правительства Москвы от 4 июля 2017 г. № 432-ПП).
В итоге АС г. Москвы отказал в удовлетворении заявления общества под предлогом отсутствия установленной законом совокупности условий, необходимых для признания оспариваемого решения департамента незаконным. В свою очередь апелляция и кассация поддержали такое судебное решение.
Со ссылкой на нарушение норм материального и процессуального права «ЛУКОЙЛ-Центрнефтепродукт» оспорил эти судебные акты в Верховном Суде путем подачи кассационной жалобы.
После изучения материалов дела № А40-81080/2019 Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ подчеркнула, что федеральное законодательство допускает возможность передачи под охрану с оформлением охранного обязательства памятников природы федерального и регионального значения правообладателям земельных участков, на которых находятся такие памятники.
«Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в г. Москве регулируются Законом № 48 (прим. ред. – имеется в виду региональный закон “Об особо охраняемых природных территориях в г. Москве”), ст. 15 которого допускает ограниченную хозяйственную деятельность на особо охраняемой природной территории лицами, которым земельный участок для этих целей предоставлен до вступления в силу этого закона, если данная деятельность не нарушает установленного режима охраны и использования. После принятия решения об образовании особо охраняемой природной территории в соответствии с этим законом хозяйственная и иная деятельность в границах территории приостанавливается до подписания охранных обязательств, в которых предусматривается обеспечение сохранности предоставленных на занимаемых землепользователями участках природных сообществ и объектов с соблюдением установленных режимов охраны и использования», – отмечено в определении Суда.
Как пояснил Верховный Суд, при рассмотрении текущего спора общество указывало, что один из земельных участков был предоставлен предыдущему правообладателю с целевым назначением – для строительства и последующей эксплуатации автозаправочной станции еще до вступления в силу Закона № 48 и формирования границ особо охраняемой природной территории природного заказника. Однако нижестоящие суды не только не дали оценку этому доводу, но и не установили факт ведения на указанном земельном участке обществом деятельности, противоречащей видам разрешенного использования. «При этом из мотивировочной части судебных актов не усматривается, на основании анализа каких доказательств суды пришли к выводу, что земельный участок с кадастровым номером 77:07:0006004:14845 расположен в границах особо охраняемой природной территории», – отметил Суд в своем определении.
Таким образом, Верховный Суд отменил судебные акты нижестоящих инстанций в части требования о признании незаконным отказа Департамента в выдаче охранного обязательства, в этой части дело направлено на новое рассмотрение в АС г. Москвы.
Ведущий юрист Содружества земельных юристов Павел Лобачев отметил, что в рассматриваемом деле суды нижестоящих инстанций проигнорировали положение п. 2 ст. 15 Закона г. Москвы от 26 сентября 2001 г. N 48. «Так, этой нормой прямо предусмотрена обязанность выдачи охранного обязательства исполнительным органом г. Москвы, в том числе и в случае, когда земельный участок был предоставлен до установления особо охраняемой природной территории (далее – ООПТ). Данным положением также предусмотрено, что после принятия решения о ее образовании хозяйственная деятельность на территории должна быть приостановлена», – пояснил он.
По словам эксперта, общество нарушило это ограничение, поскольку установлено, что на его участке функционирует автозаправка (при условии, что участок общества действительно входит в особо охраняемую природную территорию, в чем у Верховного Суда возникли сомнения). «Однако из норм вышеуказанного закона г. Москвы не следует, что, если участок был предоставлен до установления ООПТ, подобное нарушение является основанием для отказа в выдаче охранного обязательства. Поэтому Департамент потенциально не вправе был выносить оспариваемое решение, общество могли лишь привлечь к административной ответственности по ст. 4.2 КоАП г. Москвы, ст. 8.39 КоАП РФ за нарушение режима охраны и использования ООПТ. Таким образом, отказ Департамента является неправомерным, а потому следует согласиться с позицией Верховного Суда, отправившего дело на пересмотр», – заключил Павел Лобачев.
Адвокат АК «Бородин и партнеры» Ольга Рогачёва напомнила, что категория особо охраняемых земельных участков относится к одним из видов охранных зон. «В связи с особой ценностью этих территорий государство закрепило и повышенный уровень их охраны и защиты, а также ограничило или запретило их оборот. Их статус определяется соответствующими актами органов публичной власти, которые и явились инициаторами их создания», – пояснила она.
По словам эксперта, основополагающей проблемой является нецелевое использование земель особо охраняемых территорий. «В рассматриваемом деле обществу отказали в выдаче охранных обязательств ввиду несоответствия деятельности общества на земельном участке режиму охраны и использования особо охраняемой природной территории. Поскольку нижестоящими судами не устанавливалось ведение на земельном участке видов деятельности, противоречащих видам разрешенного использования, не исследовался факт того, что земельный участок расположен в границах особо охраняемой природной территории, ВС РФ закономерно пришел к выводу о направлении дела на новое рассмотрение», – полагает Ольга Рогачёва.
Адвокат добавила, что по законодательству ограничения на собственников распространяются, как только будет установлена особо охраняемая зона. «Применительно к земельным участкам в составе ООПТ такая логика выдерживается законодателем лишь частично. Так, земли заповедников и национальных парков изъяты из гражданского оборота, однако в силу Закона об ООПТ для строительства объектов туризма, физической культуры и спорта земельные участки в границах биосферных заповедников могут быть переданы в аренду гражданам и юридическим лицам. Согласно такому закону земельные участки в границах национальных парков могут быть переданы гражданам и юридическим лицам в аренду для ведения рекреационной деятельности. Некоторые категории работников государственных природных заповедников и национальных парков могут получить земельные участки на праве безвозмездного пользования (служебные наделы) в силу ЗК РФ», – отметила Ольга Рогачёва.
Зинаида Павлова
